摘要：在我國PPP實(shí)踐中，國有企業(yè)是社會資本的主體，民營企業(yè)參與率不高。究其原因，與民營企業(yè)自身對PPP項(xiàng)目投資業(yè)務(wù)不熟悉有關(guān)。結(jié)合民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的主要流程，闡述民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的市場進(jìn)入路徑、供應(yīng)實(shí)施路徑和市場退出路徑，以提高民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的能力。
關(guān)鍵詞：民營企業(yè)；PPP項(xiàng)目；市場進(jìn)入；供應(yīng)實(shí)施；市場退出
1 引言
采用公共部門和私人部門合作（PPP）模式，是為了利用市場力量，發(fā)揮私人部門的專業(yè)優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。不同國家和國際組織對其定義均存在程度不等的差異。我國財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》的定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系……”。根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》，社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。因此，我國推行的PPP模式中的社會資本和西方的私人部門不同，不僅包括民營企業(yè)、外國企業(yè)、外商投資企業(yè)，還包括國有企業(yè)。
在我國PPP實(shí)踐中，國有企業(yè)是社會資本的主體，私人資本的比例明顯低于國有企業(yè)。根據(jù)財(cái)政部《全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫第10期季報》，截至2018年3月末，1009個國家示范項(xiàng)目已簽約落地843個，簽約社會資本共1449家，其中國有企業(yè)790家，占54.5%，民營企業(yè)567家，占39.1%。和國有企業(yè)相比，民營企業(yè)的參與率不高。全國工商業(yè)聯(lián)合會認(rèn)為民營資本參與PPP項(xiàng)目積極性不高的原因在于民營資本未享受與國有資本同等待遇，部分PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過程中變成為國有企業(yè)“量身訂做”，融資門檻過高；建議降低民營企業(yè)準(zhǔn)入門檻，加大對民營企業(yè)的融資政策扶持，為PPP項(xiàng)目更公開透明提供政策性保障等措施。以上建議在一定程度上有利于提高民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的積極性。
但是，本研究認(rèn)為除了上述外部原因外，參與率不高還與民營企業(yè)自身對PPP項(xiàng)目投資業(yè)務(wù)不熟悉有關(guān)。當(dāng)前有關(guān)PPP的法規(guī)文件都是從政府角度制定的，大多數(shù)研究側(cè)重于政府如何選擇社會資本，相比于具有國家及相關(guān)政府支持、天然具備資金和信息等多方面優(yōu)勢的國有企業(yè)，如何指引社會資本中占絕對多數(shù)的民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目，是一個值得探討的問題。本研究致力于民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的路徑研究，從民營企業(yè)自身角度指引民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目，以提高民營企業(yè)的參與率。
2 民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的主要流程
根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，PPP項(xiàng)目操作流程分為項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個階段。在此流程基礎(chǔ)上，本研究站在民營企業(yè)角度將以民營企業(yè)為主的社會資本投資PPP項(xiàng)目的主要流程分為市場進(jìn)入、供應(yīng)實(shí)施和市場退出三個階段，如圖1所示。
市場進(jìn)入階段主要包括民營企業(yè)的市場進(jìn)入準(zhǔn)備、PPP項(xiàng)目的發(fā)起、確定PPP項(xiàng)目的投資意向等環(huán)節(jié)；供應(yīng)實(shí)施階段主要包括民營企業(yè)的對PPP項(xiàng)目的供應(yīng)決策、PPP項(xiàng)目的供應(yīng)和PPP項(xiàng)目的實(shí)施等環(huán)節(jié)；市場退出階段主要包括民營企業(yè)退出PPP項(xiàng)目的形式分析、退出方式設(shè)計(jì)和項(xiàng)目正式移交等環(huán)節(jié)。
3 民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的市場進(jìn)入路徑分析
市場進(jìn)入關(guān)系到民營企業(yè)對PPP項(xiàng)目的優(yōu)選，關(guān)系到民營企業(yè)在項(xiàng)目供應(yīng)實(shí)施、市場退出等階段的收益、風(fēng)險和有效退出等問題，因此，對市場進(jìn)入路徑進(jìn)行重點(diǎn)研究對民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目十分重要。民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的市場進(jìn)入路徑如圖2所示。
3.1市場進(jìn)入準(zhǔn)備
民營企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的投資意識。通過在企業(yè)建立PPP項(xiàng)目投資管理部門，力推PPP項(xiàng)目相關(guān)工作；建立企業(yè)從高層到基層參加PPP項(xiàng)目培訓(xùn)的政策，鼓勵企業(yè)員工參與PPP項(xiàng)目培訓(xùn)；熟悉社會資本投資PPP項(xiàng)目的政策、法規(guī)和規(guī)范，熟悉PPP項(xiàng)目投資流程；認(rèn)識社會資本在PPP項(xiàng)目中的地位，積極發(fā)揮民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的專業(yè)優(yōu)勢和主觀能動性。
民營企業(yè)應(yīng)從企業(yè)內(nèi)外部積極建設(shè)PPP專家團(tuán)隊(duì)，初步遴選潛在的PPP項(xiàng)目。通過外部招聘和內(nèi)部培養(yǎng)等方式建立企業(yè)內(nèi)部的PPP項(xiàng)目投資的專家團(tuán)隊(duì)，對企業(yè)投資PPP項(xiàng)目進(jìn)行決策；加強(qiáng)與財(cái)政部和地方財(cái)政廳PPP專家?guī)斓膶＜?、國家和地方發(fā)改委PPP專家?guī)斓膶＜摇⒏咝：涂蒲性核腜PP學(xué)者專家的溝通聯(lián)絡(luò)，建立為本企業(yè)服務(wù)的外部PPP專家咨詢團(tuán)隊(duì)和智囊團(tuán)，為企業(yè)遴選PPP項(xiàng)目提供咨詢服務(wù)。
3.2PPP項(xiàng)目發(fā)起
PPP項(xiàng)目可以由政府方或者社會資本方發(fā)起，其中以政府方發(fā)起為主。社會資本方主動發(fā)起PPP項(xiàng)目不僅具有政策依據(jù)，而且具有較大的現(xiàn)實(shí)需求。因此，作為社會資本的民營企業(yè)，應(yīng)抓住機(jī)遇搶灘PPP市場，改變傳統(tǒng)被動方式變成主動，加強(qiáng)向政府和社會資本合作中心主動發(fā)起PPP項(xiàng)目，積累經(jīng)驗(yàn)。
由社會資本方發(fā)起的PPP項(xiàng)目，社會資本方以項(xiàng)目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在項(xiàng)目，表明投資意向；會同行業(yè)主管部門評估潛在項(xiàng)目，項(xiàng)目通過后，財(cái)政部門將項(xiàng)目列入項(xiàng)目年度開發(fā)計(jì)劃；編制項(xiàng)目可行性研究報告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案，并向財(cái)政部門提交項(xiàng)目資料。由政府方發(fā)起的PPP項(xiàng)目，社會資本方應(yīng)積極參與項(xiàng)目建議書、項(xiàng)目可行性研究報告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、初步實(shí)施方案的編制。民營企業(yè)應(yīng)積極參與PPP項(xiàng)目的前期論證工作，跟蹤和熟悉項(xiàng)目。
3.3確定投資意向
對列入項(xiàng)目年度開發(fā)計(jì)劃并向財(cái)政部門提交了有關(guān)項(xiàng)目資料的項(xiàng)目，財(cái)政部門、政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，根據(jù)《PPP物有所值評價指引》規(guī)定，從定性和定量兩方面對項(xiàng)目開展物有所值評價；為確保財(cái)政中長期可持續(xù)性，根據(jù)《財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定，開展財(cái)政承受能力論證；根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目的《實(shí)施方案》。
作為社會資本的民營企業(yè)應(yīng)積極參與政府方發(fā)起的PPP項(xiàng)目的《物有所值評價報告》、《財(cái)政承受能力論證報告》和《實(shí)施方案》（以下簡稱“兩評一案”）的編制；由民營企業(yè)主動發(fā)起的PPP項(xiàng)目，通常由發(fā)起方組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行項(xiàng)目的策劃論證，并自行承擔(dān)相關(guān)前期費(fèi)用，聘請專業(yè)咨詢公司及律師團(tuán)隊(duì)，編制項(xiàng)目的“兩評一案”。
4 民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的供應(yīng)實(shí)施路徑分析
民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的供應(yīng)實(shí)施階段的主要工作包括對PPP項(xiàng)目的供應(yīng)決策、PPP項(xiàng)目供應(yīng)和PPP項(xiàng)目實(shí)施三個環(huán)節(jié)。民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的供應(yīng)實(shí)施路徑如圖3所示。
4.1項(xiàng)目供應(yīng)決策
民營企業(yè)應(yīng)首先在市場上收集PPP項(xiàng)目采購的相關(guān)信息；結(jié)合自身投資領(lǐng)域、資金實(shí)力、投資收益和風(fēng)險控制要求等，對收集的PPP采購項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選；購買經(jīng)過初步篩選項(xiàng)目的資格預(yù)審文件，熟悉資格預(yù)審要求，判斷自身是否符合資格要求，是否需要與其他社會資本方組成聯(lián)營體等；通過對PPP項(xiàng)目的采購需求和社會資本方或聯(lián)營體的供應(yīng)需求分析，做出項(xiàng)目供應(yīng)的最終決策。
4.2PPP項(xiàng)目供應(yīng)
在做出項(xiàng)目供應(yīng)決策后，根據(jù)資格預(yù)審要求認(rèn)真編制資格預(yù)審文件；通過資格預(yù)審后，根據(jù)項(xiàng)目采購文件認(rèn)真編制采購響應(yīng)文件；作為中標(biāo)候選人，與采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判；確認(rèn)談判完成后，與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署確認(rèn)談判備忘錄；在對采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示無異議且政府審核同意后，與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署PPP項(xiàng)目合同，完成對PPP項(xiàng)目的供應(yīng)。
4.3PPP項(xiàng)目實(shí)施
按照項(xiàng)目合同約定，社會資本方依法設(shè)立項(xiàng)目公司注入注冊資本金，在財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理下，進(jìn)行項(xiàng)目融資；確定設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價、項(xiàng)目管理和工程施工等單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和竣工驗(yàn)收；負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營，配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行項(xiàng)目產(chǎn)出的績效考核，編制季報和年報，報財(cái)政部門備案；配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)每3～5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財(cái)政部門備案。
5 民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的市場退出路徑分析
完善的市場退出機(jī)制是社會資本尤其是民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的重要保障。這一階段包括市場退出形式分析、退出方式設(shè)計(jì)和項(xiàng)目正式移交三個環(huán)節(jié)。民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的市場退出路徑如圖4所示。
5.1退出形式分析
社會資本的退出形式包括期滿退出和提前退出（整體提前退出和部分提前退出）。通常情況下在運(yùn)營期滿后順利完成移交，實(shí)現(xiàn)社會資本期滿退出是最為理想的結(jié)果。然而，PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域多專業(yè)性強(qiáng)、運(yùn)營周期長投資大、項(xiàng)目風(fēng)險高收益低、社會資本參與方多且專長各異等因素的存在，使得社會資本尤其是民營企業(yè)在合作期限結(jié)束之前可能面臨提前退出市場的現(xiàn)實(shí)需要。因此，應(yīng)在市場進(jìn)入階段將退出問題進(jìn)行提前規(guī)劃，對市場退出形式進(jìn)行綜合論證，同時結(jié)合項(xiàng)目的具體情況對提前退出時點(diǎn)進(jìn)行分析，即對鎖定期的期限設(shè)定問題進(jìn)行分析，并在PPP項(xiàng)目合同簽訂時與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判協(xié)商，并將市場退出形式、退出時點(diǎn)（鎖定期的期限）、不同市場退出形式下的補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)等條款寫入PPP項(xiàng)目合同中，以規(guī)避民營企業(yè)在市場退出時面臨的不確定性和風(fēng)險，增加民營企業(yè)的靈活性和融資吸引力，使民營企業(yè)更好地實(shí)現(xiàn)資金價值。
5.2退出方式設(shè)計(jì)
社會資本的市場退出方式主要有：政府回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公開上市、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化、租賃等。民營企業(yè)投資PPP項(xiàng)目時，應(yīng)根據(jù)不同的市場退出形式對市場退出方式進(jìn)行設(shè)計(jì)，并在PPP項(xiàng)目供應(yīng)階段將有關(guān)市場退出方式的條款寫入PPP項(xiàng)目合同中。
政府回購是社會資本的主要退出方式。對期滿退出的政府回購，理論和實(shí)踐都較多，民營企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)分析提前退出的政府回購，分析不同退出時點(diǎn)的補(bǔ)償決策機(jī)制和補(bǔ)償支付方式等。股權(quán)轉(zhuǎn)讓是常用的提前退出方式。社會資本方在項(xiàng)目正常生產(chǎn)運(yùn)營的某個時點(diǎn)將其持有的項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他股東或政府同意的運(yùn)營單位。民營企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)分析股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式、轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓時點(diǎn)等問題，在簽訂PPP項(xiàng)目合同時應(yīng)爭取盡可能少的對股權(quán)變更的限制。公開上市是將項(xiàng)目公司按上市要求和程序進(jìn)行公開上市，社會資本再通過二級市場轉(zhuǎn)讓股份，從而實(shí)現(xiàn)社會資本的市場退出。發(fā)行債券是PPP項(xiàng)目公司“以債還貸”的一種途徑。常規(guī)企業(yè)債受法律法規(guī)約束較高，而項(xiàng)目收益?zhèn)陌l(fā)行門檻較低，使得PPP項(xiàng)目公司通過發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)顺鍪袌龀蔀榭赡?。資產(chǎn)證券化是指缺乏流動性，但具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過結(jié)構(gòu)化金融技術(shù)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽谫Y本市場上流通和轉(zhuǎn)讓的證券，實(shí)現(xiàn)社會資本的市場退出。租賃是以資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)，項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)與租賃公司開展售后回租業(yè)務(wù)，租賃公司在運(yùn)營期向項(xiàng)目公司支付資產(chǎn)買賣全部價款或部分價款，實(shí)現(xiàn)社會資本的提前退出。
5.3項(xiàng)目正式移交
PPP項(xiàng)目正式移交主要包括項(xiàng)目的移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)營過渡等。
項(xiàng)目移交時，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)將組建項(xiàng)目移交工作組，社會資本或項(xiàng)目公司與項(xiàng)目移交工作組對項(xiàng)目移交進(jìn)行準(zhǔn)備，完成項(xiàng)目移交準(zhǔn)備；按照項(xiàng)目合同約定確認(rèn)的補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容、移交標(biāo)準(zhǔn)，制定的資產(chǎn)評估和性能測試方案等，對項(xiàng)目進(jìn)行性能測試；社會資本或項(xiàng)目公司將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交給項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)，完成項(xiàng)目資產(chǎn)交割；項(xiàng)目資產(chǎn)移交后，社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)做好平穩(wěn)運(yùn)營過渡的相關(guān)工作，完成項(xiàng)目的平穩(wěn)運(yùn)營過渡，以保證項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)接收到一個平穩(wěn)運(yùn)行的項(xiàng)目，完成項(xiàng)目的正式移交。
作者介紹：盧明湘1， 謝曉莉2， 呂潔2（1.西華大學(xué)管理學(xué)院， 四川 成都 610039； 2.西華大學(xué)土木建筑與環(huán)境學(xué)院， 四川 成都 610039）
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